2014-03-10
作者：通威
本次兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員、通威集團(tuán)董事局主席劉漢元先生認(rèn)真履行人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，積極建言獻(xiàn)策，參與國是，反映社情民意，并主要針對當(dāng)前國內(nèi)能源發(fā)展現(xiàn)狀、環(huán)境變化和漁業(yè)保險(xiǎn)，在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)稅費(fèi)減免、漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)等方面進(jìn)行了認(rèn)真思考和仔細(xì)調(diào)研，尤其就 “將漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)納入國家級財(cái)政補(bǔ)貼范圍”等熱點(diǎn)問題提出自己的建議。
劉漢元委員談到，2014年中央一號(hào)文件明確提出加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，拓寬三農(nóng)資金投入渠道，充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，通過貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅費(fèi)減免等措施，帶動(dòng)金融和社會(huì)資金更多投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理，加快建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，有條件的地方提供保費(fèi)補(bǔ)貼，中央財(cái)政通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式予以支持。作為農(nóng)業(yè)的重要組成部分，漁業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，也是我國糧食安全的重要保障。針對當(dāng)前我國漁業(yè)養(yǎng)殖環(huán)境和發(fā)展實(shí)際，特別是國家對漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的保障缺失，應(yīng)當(dāng)及時(shí)考慮建立漁業(yè)保險(xiǎn)制度，推動(dòng)漁業(yè)保險(xiǎn)納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，支持發(fā)展?jié)O業(yè)互助保險(xiǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展?jié)O業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)，積極開展海水養(yǎng)殖保險(xiǎn)，健全穩(wěn)定的漁業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。
他指出，據(jù)農(nóng)業(yè)部2014年1月15日通報(bào)，去年我國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值達(dá)19920億，比上一年增長15%;全國水產(chǎn)品總產(chǎn)量6172萬噸，其中水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量4547萬噸，捕撈產(chǎn)量1495萬噸;漁業(yè)人口超過2000萬，漁民人均純收入13039元，比上年增長15.84%;漁業(yè)生產(chǎn)為市場提供的各類水產(chǎn)品已超過6000萬噸。在國際貿(mào)易中，漁業(yè)進(jìn)出口總量812.9萬噸，同比增長2.58%;進(jìn)出口總額289億美元，同比增長7.12%;貿(mào)易順差116.3億美元，進(jìn)出口三項(xiàng)指標(biāo)連續(xù)13年居全球之首，也多年占據(jù)我國農(nóng)產(chǎn)品出口最大份額。漁業(yè)生產(chǎn)不僅是人們生存發(fā)展的重要優(yōu)質(zhì)蛋白來源，更是穩(wěn)定市場物價(jià)、實(shí)現(xiàn)有效供給的重要保證，也是我國糧食安全的重要保障。養(yǎng)殖和捕撈作為漁業(yè)生產(chǎn)的兩大方式，經(jīng)過35年的發(fā)展，養(yǎng)殖在漁業(yè)生產(chǎn)中的作用越來越突出，地位越來越重要，1978年我國漁業(yè)養(yǎng)殖與捕撈的對比關(guān)系為26 :74，到2013年已逆轉(zhuǎn)為74 :26。隨著自然漁業(yè)資源的加速枯竭，隨著全國、全球消費(fèi)市場對漁業(yè)產(chǎn)品在量和質(zhì)上的迫切需求，我國強(qiáng)化養(yǎng)殖，淡出捕撈，正成為漁業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型的歷史必然。
他表示，我國地處季風(fēng)氣候帶，并跨越多條地震帶，自然災(zāi)害頻繁，每年因臺(tái)風(fēng)、洪澇、干旱、病害等原因給漁業(yè)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失近300億。例如，2013年10月的臺(tái)風(fēng)“菲特”，給我國閩、浙沿海地區(qū)的漁業(yè)生產(chǎn)造成了重大損失，僅浙江省寧波市一地的直接經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)8.94億元，總的直接經(jīng)濟(jì)損失保守估計(jì)約40億元。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，包括內(nèi)陸淡水和海洋在內(nèi)的我國水域的污染問題日益突出，赤潮、藍(lán)藻、農(nóng)藥殘留、工業(yè)廢水、重金屬污染事件時(shí)有發(fā)生，每年給漁業(yè)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失在50億元以上，且呈不斷上升的態(tài)勢。我國漁業(yè)保障機(jī)制的相對薄弱，各類災(zāi)害、污染持續(xù)影響并嚴(yán)重破壞了養(yǎng)殖生產(chǎn)秩序和整個(gè)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展，漁民自行恢復(fù)生產(chǎn)能力不足，因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重制約了我國漁業(yè)養(yǎng)殖和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
劉漢元委員認(rèn)為，當(dāng)前，地方政府及行業(yè)主管部門對漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)都高度重視，并結(jié)合各自實(shí)際給予了力所能及的支持，一般采取市級統(tǒng)籌、縣級核算的模式運(yùn)行漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)。針對漁業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障需求，在地方政府的支持下，一些機(jī)構(gòu)嘗試開展水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)試點(diǎn)，也取得了一些成效和經(jīng)驗(yàn)。從試點(diǎn)情況看，養(yǎng)殖戶對漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的需求非常強(qiáng)烈，即便是在保障力度不高的情況下，漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)也受到廣大漁民的普遍歡迎。各試點(diǎn)地區(qū)均結(jié)合當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢養(yǎng)殖品種開展相關(guān)養(yǎng)殖保險(xiǎn)，保障對象涵蓋了淡水、海水兩大生態(tài)系統(tǒng);品種覆蓋包括了魚類、甲殼類、貝類、藻類、軟體動(dòng)物等五大類數(shù)十個(gè)品種;保險(xiǎn)責(zé)任則涵蓋了自然災(zāi)害(臺(tái)風(fēng)、洪澇等)、病蟲害、環(huán)境污染(赤潮、水域污染等)、意外事故(火災(zāi)、爆炸、建筑物倒塌等)等四大類數(shù)十項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。為滿足特定保障對象對特定風(fēng)險(xiǎn)防范的需求，各地都進(jìn)行了積極有益的探索，保險(xiǎn)產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，新的保險(xiǎn)產(chǎn)品層出不窮，如江蘇、浙江等地甚至將氣象指數(shù)都納入保險(xiǎn)責(zé)任范圍，既有效滿足了保障需求，又大幅降低了定損成本。而大量的保險(xiǎn)賠款，充分發(fā)揮了保險(xiǎn)損失補(bǔ)償?shù)穆毮埽畲笙薅鹊亟档土烁黝悶?zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失，有力地促進(jìn)了養(yǎng)殖生產(chǎn)的恢復(fù)和災(zāi)后重建工作的開展，為漁業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)健康發(fā)展提供了資金保證和制度保證。
劉漢元委員特別指出，目前的保障能力和保障水平，與我國漁業(yè)養(yǎng)殖生產(chǎn)發(fā)展的內(nèi)在需求存在較大差距。由于種種原因，即便在試點(diǎn)地區(qū)，漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)也未能做到100%覆蓋。更為重要的是，保障力度相對有限，有的地方甚至采取“賠付封頂”、“限定賠案件數(shù)”等舉措，制約了保險(xiǎn)的損失補(bǔ)償機(jī)制的充分發(fā)揮。同時(shí)，還有大量的非試點(diǎn)地區(qū)，其漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)基本上處于“真空”狀態(tài)。
他認(rèn)為，“三高一低”即賠付率高、費(fèi)率高、運(yùn)營成本高、保障水平低。受客觀因素的影響，我國漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的賠付率一直是居高不下，在可以預(yù)見的未來，該賠付率依舊有上升的可能。就費(fèi)率而言，目前各地各漁業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)品形態(tài)的一般費(fèi)率維持在5%上下的偏高狀態(tài)，漁民此項(xiàng)承受壓力較大，如果剝離財(cái)政的支持力量，則會(huì)極大地削弱漁民的參保意愿。另外，漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的空間跨度大、時(shí)間跨度長、產(chǎn)品多樣化，并且定損技術(shù)性難度很大，一系列因素導(dǎo)致其運(yùn)營成本畸高。各地本著節(jié)約的原則，僅計(jì)提8%-16%不等的管理費(fèi)用率，仍導(dǎo)致客觀上維系難度很大。受上述幾個(gè)因素影響，使得我國漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金相對不足，能夠提供的風(fēng)險(xiǎn)保障非常有限，制約了漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，而根本問題在于投入不足。
由于國家尚無明確的財(cái)政預(yù)算，多數(shù)的省、市、縣三級財(cái)政并未將漁業(yè)保險(xiǎn)納入經(jīng)常性預(yù)算，更無穩(wěn)定預(yù)算科目和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。各級地方財(cái)政因缺乏國家級財(cái)政政策作指引，其漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策多是從項(xiàng)目性預(yù)算列支，且標(biāo)準(zhǔn)不固定、不統(tǒng)一、不穩(wěn)定。同時(shí)，由于各級政策及執(zhí)行細(xì)則的缺失，漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)還存在保障對象復(fù)雜、產(chǎn)品形態(tài)多樣、勘察定損困難、技術(shù)性強(qiáng)等諸多困難。
為此，劉漢元委員專門強(qiáng)調(diào)，綜合當(dāng)前的形勢看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、生產(chǎn)力發(fā)展趨勢、各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、地方政府管理經(jīng)驗(yàn)的積累、漁民參與度和認(rèn)知度的普遍提升，都顯示出建立國家級漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。建議涵蓋內(nèi)陸淡水養(yǎng)殖、海洋漁業(yè)養(yǎng)殖兩大系統(tǒng)，依托業(yè)已開展的漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)試點(diǎn)產(chǎn)品，明確補(bǔ)貼對象和目標(biāo)。參考已經(jīng)開展多年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼水平和漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)試點(diǎn)的情況，建議國家級財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于保費(fèi)的30%，理想水平為30%-40%。同時(shí)，考慮到漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)經(jīng)營主體的多樣性，建議補(bǔ)貼路徑為保費(fèi)直補(bǔ)。
他指出，在當(dāng)前財(cái)力相對有限、風(fēng)險(xiǎn)管理水平相對較低的現(xiàn)階段，我國漁業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)應(yīng)以恢復(fù)生產(chǎn)為首要目標(biāo)。通過保險(xiǎn)的賠償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以保代補(bǔ)、以賠代貼，將普惠制的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為針對性更強(qiáng)的補(bǔ)償制。這樣既有利于提升財(cái)政資金的使用效能，又可提高各級地方的參與度，還有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮漁民及各經(jīng)營主體的積極性和創(chuàng)造性，共同推進(jìn)漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的健康發(fā)展，繼而推進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展。
最后，劉漢元委員指出，建議國家將漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)體系進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，或者將大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金打造成漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)的超賠再保基金。這樣漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)將獲得一個(gè)打通地區(qū)限制、產(chǎn)品限制和經(jīng)營主體限制的重要通道，可以為漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)，乃至整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系構(gòu)建一個(gè)更加完備的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，合理運(yùn)用政策手段特別是財(cái)政手段，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，充分調(diào)動(dòng)金融、政府、協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖民眾等各方面的積極性，切實(shí)把漁業(yè)養(yǎng)殖保險(xiǎn)工作做好。