2019-03-05
作者：通威
案由：
近年來，隨著化石能源的長期開采和使用，一方面資源的不可持續問題已日益凸顯，另一方面全球氣候變暖、環境壓力不斷加大，空氣質量問題持續困擾著我國許多地區，加速推進新一輪能源革命已迫在眉睫。與此同時，以光伏為代表的可再生能源，已經具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件。在本輪能源革命中，我們欣喜地看到中國和中國的光伏企業已牢牢站在全球最前列。無論是解決國內霧霾問題、環境和資源不可持續問題，推動我國高質量發展，還是“一帶一路”走出去幫助欠發達國家跨過先污染后治理的老路，光伏產業都必將成為中華民族偉大復興過程中的重要推動力量，成為當前及未來中國經濟的重要牽引力和增長點。
然而，去年5月31日，因補貼缺口擴大等原因，有關部門突然下發通知，將下半年光伏發電規模壓縮到原來的三分之一以下，6月1日立即執行，給整個產業帶來系統性風險，新能源上市公司連續跌停，市值損失3000多億；許多企業被迫停產，關停產資產規模超過2000億，行業遭受重創。正是這樣一個應予鼓勵和扶持發展的戰略性新興產業，一段時期以來，卻背負了沉重的稅費負擔，成為了阻礙行業不需要補貼、實現真正市場條件下平價上網并持續健康發展的最主要原因之一。
案據：
長期以來，我國光伏產業鏈上、中、下游各環節都被全額征收各項稅費，主要包括25%的企業所得稅、16%的增值稅及其附加，還有海域使用費、土地使用稅、印花稅、房產稅等多種稅費，如再考慮社保因素，稅費將更加驚人。僅從光伏發電端來看，每度電負擔的稅費就已經達到1毛3分到1毛7分。
目前，根據現行上網電價結合光伏發電項目數據平均測算，企業實際繳納的度電增值稅達到6分到8分。企業獲得貸款后，利息成本要全額負擔增值稅且不能抵扣，作為成本很大占比的利息完全不能抵扣增值稅，加重了企業稅費負擔。基于此，國家制定了相關政策，旨在減輕光伏企業的現實稅負壓力，如財政部、國稅總局于2013年9月下發了《關于光伏發電增值稅政策的通知》（財稅〔2013〕66號），對光伏發電收入實行增值稅即征即退50%的政策，后于2016年延續，執行時間至2018年12月31日截止。
對此項政策，部分媒體解讀為光伏行業的一大利好消息，但仔細分析實則不然。由于光伏電站前期投資大，投資回報期長，設計系統壽命25年，要靠多年的發電銷售收入逐步收回投資。從財務角度看，一般光伏電站的進項稅額需5至6年才能抵扣完，才可能繳納增值稅。但我國光伏發電從2013年起才開始真正成規模態勢發展，2014到2018年是發展的高速期。由此看來，只有極少數經營很好的企業，才可能在2018年左右享受此優惠政策，大多數企業無法切實享受。因此，該政策的初衷是好的，但實際執行效果卻并未達到制定的初衷。
同樣作為前期投資大、投資回報期長的水力發電項目，國家已制定并下發了多項增值稅減免政策。如財稅〔2009〕9號文件第二條第（三）項明確規定，縣級及縣級以下小型水力發電單位，可選擇按照簡易辦法依照6%征收率計算繳納增值稅。其中，小型水力發電單位是指各類投資主體建設的裝機容量為5萬千瓦以下（含5萬千瓦）的水力發電單位。此后，財稅〔2014〕57號文件又規定將財稅〔2009〕9號文件第二條第（三）項和第三條“依照6%征收率”調整為“依照3%征收率”，進一步減半征收小型水利發電項目的增值稅，切實減輕了水力發電企業的稅負。
此外，因光伏產業鏈各環節都需要大量固定資產投入，資金占用量大、占用時間久、投資回報期長，因此不僅取得融資授信較為困難，額度空間也小。同時，光伏發電為重資產投入，大多數項目留存了大額期末留抵稅額，據不完全統計，從項目投建環節看，留抵稅額占光伏電站投資成本的比例超過10%，無疑增加了資金占用，加重了光伏發電企業的資金壓力。2018年6月27日，財政部、國稅總局下發了財稅〔2018〕70號文件，對部分行業企業退還增值稅期末留抵稅額，主要包括裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業和電網企業。其中，電網企業是指取得電力業務許可證（輸電類、供電類）的全部電網企業，光伏發電項目因其屬于發電企業（電力業務許可證為發電類），未納入此次退稅范圍。但由于光伏企業面臨前文提到的巨大資金壓力，存在退稅的緊迫需求。
為扶持我國光伏發電行業發展，財政部、國稅總局還于2008年下發財稅〔2008〕46號文，對符合政府規定的光伏發電企業，從項目取得第一筆生產經營收入所屬年度起，實行三年免征、三年減半征收所得稅的政策，這在一定程度上支持了光伏企業的發展。但根據光伏產業發展趨勢判斷，行業去補貼化將成必然，平價上網時代即將到來，上述三年免征、三年減半征收所得稅的政策，雖然起到了一定的減負作用，但該定期減免優惠在無補貼項目面臨的成本壓力面前，無異于杯水車薪，光伏發電企業仍面臨嚴峻的生存危機。
2018年以來，在黨中央、國務院持續優化營商環境和減稅降費的總體部署下，一系列普惠性減稅降費政策相繼出臺并有效實施，切實減輕了企業稅費負擔，對中國經濟長期保持活力和全球競爭力具有重要意義。但目前，光伏產業等應予以鼓勵和重點扶持發展的戰略性新興產業，也僅享受到普惠性政策，未能明顯緩解綜合稅費負擔較重問題，亟待有產業傾斜導向的減稅降費政策出臺，推動光伏產業持續健康發展，助力平價上網時代早日帶來，從而加快我國能源革命進程。同時，以目前我國財力來看，完全有條件支撐對光伏發電稅費的減免，其對財政收入的影響微乎其微。
建議：
一是參照小型水力發電項目的增值稅繳納政策，將光伏發電項目納入按照3%征收率簡易征收范圍。鑒于大多數光伏電站裝機容量與小型水力發電站裝機容量相當，我們建議財政部、國稅總局參照小型水力發電項目的增值稅繳納政策，將光伏發電項目納入按照3%征收率簡易征收范圍。同時，建議對光伏發電增值稅即征即退50%的政策盡快予以延續，以避免出現政策空窗期。