2014-03-03
作者：通威
本次兩會期間，全國政協委員、通威集團董事局主席劉漢元先生認真履行人民政協政治協商、民主監督、參政議政的職能，積極建言獻策，參與國是，反映社情民意，并主要針對當前國內能源發展現狀、環境變化和漁業養殖，在光伏產業發展、企業稅費減免、漁業養殖保險等方面進行了認真思考和仔細調研，尤其就 “強化政策落地 加快分布式光伏發電發展”等熱點問題提出自己的建議。
劉漢元委員談到，2013年7月，國務院發布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，相關部委就補貼、退稅、電價、項目管理、并網以及融資等問題陸續出臺配套政策，由此促進了我國光伏終端應用的快速發展。但由于在具體項目申報、建設、并網、補貼申領等方面，仍存在體制障礙和政策盲點，特別是缺乏明確的、可操作的政策細則，以致分布式光伏發電推進過程中遇到諸多難題，加之歐美國家繼續打壓我國光伏產業，因此，實施并加速國內分布式光伏發電終端培育和規模化應用已刻不容緩，亟待國家進一步加大政策落地力度，制定和明確配套政策，給予行業健康發展以引導和支持。
劉漢元委員指出，并網是分布式光伏發電大規模應用的前提條件。基于此，國家能源局2013年12月9日發布了《光伏發電運營監管暫行辦法》，其中明確規定，電網企業應當全額收購其電網覆蓋范圍內光伏發電項目的上網電量。然而，我國現行電力體制下的既有利益格局導致光伏發電并網難。電網企業既是向發電廠購買電力的唯一買家，又是向用戶售電的唯一賣家，以售電作為主要業績考核指標。隨著太陽能分布式發電的興起，用戶自發自用、余電上網，勢必在一定程度上沖擊電網企業的既得利益，所以電網企業普遍對包括分布式太陽能發電在內的新能源電力并網積極性不高，部分電網甚至阻礙可再生能源并網，甚至在項目現場踏勘、并網方案制定及驗收、購售電合同簽訂及實施過程中設置障礙，致使國家支持分布式光伏發電并網的好政策不能很好的落地。
劉漢元委員認為，國家發改委、能源局出臺了很好的扶持政策，但沒有得到有力的傳達和宣貫，很多地方對政策的理解不一，響應和執行力度大相徑庭，甚至于一些地方獲得的政策資訊更多來自互聯網等公共信息平臺。國家能源局2013年11月18日發布的《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》明確規定，由省級及以下能源主管部門對分布式光伏發電項目實行備案管理，但并未明確具體是哪一級。由于各省均未出臺具體備案辦法，所以市縣級管理部門在遇到分布式光伏項目申報、備案、并網時，各地的理解和把握就出現較大偏差，項目就難以繼續推進。甚至有些地方以電網企業沒有下文為由，對家庭分布式光伏發電項目不予備案。
另外，在電網接入方面，電網企業將權力下放，但其地市級公司技術、經驗和管理能力不足，極大地拉長了并網周期。例如，一個家庭分布式光伏發電項目，單個容量基本上在5——10千瓦，投資約5——10萬元，很多地方卻極為教條式地要求用戶編制所謂“可研、環評、電力接入方案”等，幾乎達到了地面集中式大規模光伏電站的標準，而且必須委托有電力資質的設計單位執行。姑且不論個人用戶有沒有單獨去找這些設計單位編制報告的能力，單這些報告的編制費用，往往就等于一個小型光伏電站的建設費用，造成了資金、時間浪費。可以說，當分布式光伏電遇到“中國化”后，已事實上滯后甚至犧牲了寶貴的發展機遇。
他指出，2013年8月，國家發改委出臺《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》，對分布式光伏發電項目實行按照發電量進行電價補貼的政策，電價補貼標準為每千瓦時0.42元。但由于各地缺乏統一規范的備案與申報流程，有些地方電網公司要求發改委先出具備案文件，而發改委要求電網公司先出具接入方案，二者相互扯皮推諉，使用戶在分布式發電并網及補貼申報中無所適從。同時，各地購售電合同約定的電費結算時限也不同，有按月結，有兩月結，也有半年、一年結的。而且目前出臺地方性補貼政策的浙江、合肥、洛陽等地，扶持對象僅限于當地的系統產品生產商，而外來項目投資或經營方則很難享受當地補貼政策。另外，分布式發電應用主要涉及地面、水面(魚塘、水庫)、屋頂等三種差異較大的可建條件類型，國家0.42元/千瓦時的補貼標準并未區別考慮這些不同的建設環境和條件。總之，政策一刀切，落地不及時、不到位，地方補貼政策差別大和地方保護主義等現象，都嚴重影響分布式發電建設的推進力度、速度和成效，直接降低了居民或投資方收益和市場信心。受此影響，2014年國家8GW的分布式光伏發電發展目標恐難完成。
為此，劉漢元委員特別指出，針對部分電網公司至今未出臺分布式光伏發電實施細則，項目并網備案難度大，基本不受理體系外項目申報、并網申請等主要問題，建議政府主管部門及時出臺相關政策細則，明確并網政策執行主體及執行標準，落實地方政府對分布式光伏發電項目的引進、管理和扶持政策。而分布式光伏快速發展的主要動力之一在于結算標準明確、補貼發放及時，因此建議針對我國當前建設過程中的補貼政策盲點，明確規定享受補貼政策的項目由電網企業負責向項目單位按月轉付國家補貼資金，按月結算余電上網電量電費;電網企業則要嚴格按照合同履行購電義務。同時，建議充分考慮地面、水面、屋頂等不同的建設環境，對農業、漁業等復雜環境下電站建設新增或完善補貼政策。通過政策細化和落地，切實推動電網公司及各參與主體增強發展積極性，自覺加大對國家政策的執行力度。
他表示，安徽省合肥市人民政府早在“光伏國八條”出臺前的2013年6月，就率全國之先明確了推動光伏產業發展的保障措施和執行標準，并簡化了行政審批與實施流程，比如取消家裝審批、電力部門依合同無條件購買光伏發電。為此，建議國家政府主管部門在強化既有政策的督促、落實到位的同時，借鑒、推廣合肥經驗，迅速調整核準政策，根據分布式光伏發電項目的規模等要素，及時取消和下放行政審批，為項目提供便利;建議電網企業積極采取有效措施，開放融合，靈活處理項目的核準、備案問題，并結合實際，簡化分布式光伏發電報裝流程;負責電力業務許可證頒發和管理的電力監管機構，則應充分考慮分布式光伏發電項目的特殊性，并結合機構改革簡政放權，著手研究有關資質監管工作，對相關政策法規作出必要調整。國內眾多企業已在分布式光伏發電建設、運營領域積累了足夠的資源、能力和經驗，只要國家依照光伏建設的客觀規律，積極排除政策性、體制性障礙，制定基本統一、具備剛性的“傻瓜式”操作流程，讓地方各級相關部門少一些推諉、少一些延誤，我國光伏產業就可望迅速迎來春天。
他特別指出，我國分布式光伏發電尚處發展初期，需調動各類投資主體積極性，建立合適的投融資體系，為產業發展提供有力的金融支撐和服務。建議國開行充分發揮開發性金融機構的引導作用，創新金融服務，根據國家光伏發電發展規劃和有關地區的分布式光伏發電年度實施方案，制定年度融資計劃，合理安排信貸資金規模，積極支持分布式光伏發電應用，支持各類以“自發自用、余量上網、電網調節”方式建設和運營的分布式光伏發電項目，重點配合國家組織建設的新能源示范城市、綠色能源縣、分布式光伏發電應用示范區等開展創新金融服務試點，建立與地方合作的投融資機構，為符合條件的分布式光伏項目開出綠色優惠通道，項目貸款年限根據項目實際運行壽命可至少考慮10-15年，優質項目最長滿足20年的貸款年限，貸款利率在人民銀行同期同檔次基準利率基礎上，對國家能源局認定的項目給予利率下浮5-10%的優惠。同時，建議相關部門推動地方政府在試點地區，成立以企業信用為基礎，以市場化方式運作為核心，國開行可向具備借款資格和承貸能力的融資平臺提供授信，甚至可鼓勵大型光伏企業參與和承擔融資職能，融資平臺則以委托貸款等有效的資金運作方式，向符合條件的對象提供融資支持。